人民政协在全过程人民民主中的作用

全过程人民民主是习近平总书记从总体上概括我国人民民主特征提出的重大理念。人民政协实行的协商民主是全过程人民民主的重要组成部分。人民政协在全过程人民民主中的作用，笔者理解主要体现在三个方面。

一是在制度安排层面。实行全过程人民民主，首先要通过一系列法律和制度安排，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，形成全链条、全方位、全覆盖的人民当家作主。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，这个制度与人民代表大会制度相辅相成，在政治制度上体现了我国社会主义民主政治选举民主与协商民主相互补充、相得益彰的特点和优势，保证了我国人民在选举投票后的日常政治生活中仍有广泛持续深入参与的权利。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是实现我国全过程人民民主的重要制度载体；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国社会主义协商民主的重要制度载体，也是实现我国全过程人民民主的制度载体。人民政协制度是我国多党合作和政治协商制度的重要内容。人民政协作为多党合作和政治协商的机构，是各民主党派和各界代表人士就国家大政方针和重要事务进行政治协商的重要渠道，也是各党派团体和各族各界人士参与国事，在我国全过程人民民主中发挥作用的重要场所。

我国社会主义民主政治中两种民主形式相互补充的特点和优势，还体现在“两会式”民主的制度安排上。1954年，在人民政协结束代行人大职权而作为统一战线组织继续存在后，毛泽东在论述政协存在的必要性时，就一方面指出：人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是“各党派的协商机关”；另一方面他又强调，政协的性质有别于国家权力机关——全国人大，也不是国家行政机关。如果把政协搞成国家权力机关，那就会“一国二公”，成为二元了，民主集中制就讲不通了。这里，毛泽东实际就已明确，政协与人大、政府根本不同于西方多党竞选、三权分立、两院制下彼此倾轧、互相掣肘的关系，而是在中共中央集中统一领导下相互补充、相得益彰的关系，政协是实现我国人民民主不可缺少的重要形式，在国家政治生活中具有不可替代的作用。后来，为了便于参加政协的各党派团体和各族各界人士参与国事，根据中共中央的建议，从1959年第三届全国政协起，每年人大和政协两会开始同时召开，政协委员列席人大会议听取并讨论政府工作报告等重要报告。进入改革开放新时期后，“两会式”民主进一步完善，党和国家领导同志及相关部门负责同志在两会期间都出席政协大会，并参加政协联组会与委员共商国是，逐渐形成为对我国社会主义民主政治具有重要意义的一种制度性安排。

二是在保障人民民主权利层面。从新中国建立人民民主政权之日起，我国人民民主的一个鲜明特点，就是享有人民民主权利的人民的范围与统一战线有着密切联系。新中国成立初期，我国人民民主统一战线是工人阶级、农民阶级、小资产阶级和民族资产阶级四个阶级的联盟，构成我国人民民主的人民的范围也就由这四个阶级组成。新时期以后，中共中央明确我国社会阶级状况发生了根本变化，我国统一战线发展成为由工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者组成的最广泛的爱国统一战线，这四个“者”也就成为新时期我国人民的新内容。政协作为最广泛的统一战线组织，也因此在扩大政治参与，把我国人民民主扩大到最大限度的范围方面发挥重要作用。通过人民政协，不仅使大陆社会主义制度下的各党派、各团体、各民族、各阶层和各界代表人士得以参与国家政治生活，享有行使人民民主的权利；而且能够吸收包括生活在资本主义社会制度下的港澳同胞、台湾同胞和海外侨胞的代表，也在国家政治生活中协商建言、参政议政，享有与祖国大陆广大人民一样的人民民主权利。

人民政协实行的民主主要是协商民主。而政协之所以主要实行协商民主，不仅因为政协作为统一战线组织，政协委员需要经过协商产生，参加政协的统一战线各方面的关系和谐需要经过协商来协调；而且因为协商民主是一种适应政协性质定位，能够通过充分协商寻求最大公约数广泛凝聚共识的民主形式，是一种能够在尊重多数的同时保护少数的民主形式，这是政协协商不同于其他领域协商的一大特点。1956年，长期负责统一战线和人民政协工作的老一辈革命家李维汉在参加中共八大发言时就曾说过，政治协商作为实现我国人民民主的重要方法，其好处就在于“既能实现最大多数人民的民主权利，又能尊重占少数地位的人民的民主权利”。这里占少数地位的人民，“就是各民主党派、无党派民主人士和其他爱国人士所联系和代表的一部分人民”。各民主党派成员的数量与中国共产党党员的数量相比属于少数，各族各界人士和广大群众比在我国整个人口比例中也是少数，但在政协委员比例中非中共委员却占多数。之所以要保持这个比例数，就是为了在国家政治生活中能够充分听取各党派团体、各族各界人士包括各方面专家学者对国家大政方针和重要事务的意见建议，广泛团结他们，并更好发挥他们的民主作用。选举票决民主是多数决定、非此即彼，协商民主则既尊重多数人的意愿、又照顾少数人的合理需求，可以求同存异、聚同化异，在加强政治思想引领、广泛凝聚共识的同时，广开言路，集思广益，促进不同思想观点的充分表达和深入交流，既有利于调动一切积极因素，团结一切可以团结的力量，又能够弥补票决民主可能造成忽视有时真理掌握在少数人手里的不足，使社会各界代表人士的民主权利得到切实保障，进而在总体上保证我国人民享有更加广泛、更加充分、更加全面的民主权利，体现有事好商量、众人是事情由众人商量，找到全社会意愿和要求最大公约数的人民民主的真谛。

同时，人民政协由界别构成，政协委员是社会各界的代表，作为界别代表，政协委员还应当反映所联系界别群众的意见呼声。人民政协要畅通各界群众通过政协向党和政府反映诉求的渠道，完善政协委员联系界别群众的机制，同时引导委员积极了解界别群众的思想状况，向界别群众宣传解释他们所关心的党和国家方针政策，做好协调关系、理顺情绪、化解矛盾、凝心聚力的工作。这是深化政协委员职责作用的要求，也是直接民主与间接民主相统一在人民政协协商民主中的一种体现。

三是在民主实践层面。就是要践行协商民主，发挥好人民政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构的作用。早在1949年，在人民政协协商建国的过程中，周恩来就指出，政治协商是新中国新民主的一个特点。新时期特别是中共十八大以来，中共中央进一步明确协商民主是我国人民民主的重要形式，推动协商民主广泛多层制度化发展，将协商民主深深嵌入我国社会主义民主政治全过程，人民政协也成为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。适应发展全过程人民民主新形势，人民政协要发挥好专门协商机构作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，坚持协商于决策之前和决策实施之中，完善协商内容，丰富协商形式，健全协商规则，培育协商文化，增强协商能力，提高协商质量，努力通过平等真诚、广泛充分的民主协商，促进科学民主决策，加强对重大决策贯彻落实情况的民主监督，推动完善国家和社会治理，并在协商中促进广泛团结，推进多党合作，实行建言资政与凝聚共识双向发力，把党的主张转化为社会各界的共识和行动。因此，人民政协的协商民主实践，不仅体现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主的统一，而且体现了民主与团结、民主与集中、践行人民民主与实现党的领导的统一。

（作者系中国人民政协理论研究会副会长，习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员）