市政协“构建养老服务体系 增进老年人福祉”双月协商座谈会委员发言摘登

编者按：

　　市政协将“构建养老服务体系 增进老年人福祉”作为今年双月协商议题。7月份，市政协副主席王红侠带领调研组深入全市相关养老机构开展调研，全面掌握全市养老服务体系建设情况，同时外出考察学习先进经验和做法。9月18日，组织召开市政协双月协商座谈会，围绕主题开展协商建言，4名市政协委员作交流发言。现将发言摘登如下：

做实农村养老  让老有所养

市政协委员、市财政局副局长 张宜萍

　　农村养老是农村公共服务的核心内容，发展农村养老服务事关农村老年人的幸福生活，事关乡村振兴战略的顺利实施。今年5月份，民政部印发的《关于加快发展农村养老服务的指导意见》明确要求，要加快以失能照护为主的县级特困人员服务机构和乡镇(街道)区域养老服务中心建设，持续推进互助养老、失能照护、医康养结合、助餐、探访关爱、学习娱乐等突出服务需求得到有效满足。我市第六次人口普查至第七次人口普查10年间，农村65岁及以上老年人口比重由3.5%增长到5.9%，农村老龄化程度日趋加剧。

　　一、存在问题

　　(一)孝道观念淡化，传统养老模式面临挑战。一是孝老爱老氛围不浓厚。部分农村地区受经济收入、法治素养等因素影响，孝老敬老爱老认识不足，社会氛围不浓厚。二是“养儿防老”传统模式受冲击。随着城市化进程加快，大部分年轻人外出务工、进城落户，老年人不愿跟随子女生活，传统农村家庭养老功能弱化。三是不习惯养老院生活模式。养老院实行制度化管理和饮食控制，受生活习惯影响，大多农村老年人不愿入住养老院。

　　(二)公共服务有限，养老质量不高。一是农村养老服务项目单一。我市农村幸福院的运营比例仅达到52%，作用发挥不够，为老年人提供助餐、助浴、助洁等养老服务质量还不够高。二是基层医疗卫生条件有限。优质医疗资源下沉不足，基层医疗机构设施配置和诊疗能力弱，实现“小病不出村、大病不出县”还有差距。三是特殊老年人面临养老困境。我市第七次人口普查中，乡村独居老年人5345户，是第六次人口普查的2.5倍，大量的独居老年人面临生活保障、日常照料、精神慰藉等问题;针对失能老年人的专业照护机构偏少，康复护理需求不能及时有效满足。

　　(三)村级组织作用发挥不明显，老年人自身养老能力弱。一是党建引领作用发挥不够。我市农村养老呈现村强则养老强的特点，大部分基层组织对开展村级养老服务认识还不到位。二是养老服务力量不足。缺乏掌握养老照护专业知识人员，留守老年人互助养老能力不足。三是农村老年人收入不高。在城乡二元养老保险体系下，农村老年人养老保险每月不到200元，加之年迈体弱，劳务收入减少。

　　二、对策建议

　　(一)因地制宜，做好“融合”文章。一是培育敬老爱老助老社会新风尚。以村级新时代文明实践站为依托，在重阳节、敬老月等重要时间节点，持续开展好道德大讲堂、讲述孝道故事、评选“好媳妇好婆婆”等活动，加强农村精神文明建设。二是因人施策精准服务。切实发挥村级幸福院、乡镇(街道)区域养老服务中心、区(县)养老机构的作用，针对活力老年人、失能、半失能老年人分类提供日间照料、长短期托管等服务。三是加强政策宣传引导。通过村民代表大会、农村大喇叭、宣传栏等多种形式，开展上门讲政策、说形势、算账目活动，传播党的好政策、好办法，提高村民对新型养老模式的认识，增强互助养老积极性。

　　(二)多元服务，做实“需求”文章。一是补齐硬件短板。村级层面以居家养老为模式，盘活利用闲置村委会、学校等村集体资产，改造提升农村幸福院，完善考核机制，对在助餐、助浴、日间生活照料、精神慰藉等方面效能发挥较好的，建议给予适当运营补助。乡镇(街道)级层面以兼顾居家与机构养老为模式，加快建设棋盘、陈炉、关庄等11个乡镇(街道)区域养老服务中心项目，将医疗护理、生活照料、康复保健、长短期托养等功能融入养老服务中心。区(县)级层面公办养老机构主要针对农村特困供养、失能老年人提供兜底服务。对农村经济困难、低收入以及年老独居等特殊老年人群体，建议适当减免费用。二是搭建医养结合平台。村级以孙思邈中医堂、卫生室为依托，开展老年体检、慢病筛查与随访、用药指导、康复理疗等工作。乡镇(街道)区域养老中心以卫生院为依托，就近与二级以上医院签订紧密合作协议，畅通绿色就诊通道。借鉴青岛市乡镇卫生院与乡镇养老院“两院一体”模式，探索在乡镇卫生院设置养老床位，促进医养深度融合。三是建立特殊老年人关爱制度。摸清特殊老年人底数，加快推动农村特殊老年人家庭的适老化改造，发挥志愿者、社会组织、基层组织等多方作用，开展特殊老年人定期探访工作。借鉴脱贫攻坚期间“爱心超市”运营模式，建立互助养老“幸福银行”或“道德银行”兑换积分机制，发展互助性养老，提升老年人幸福感。

　　(三)充实力量，做足“持久”文章。一是推广“党建+农村养老服务模式”。鼓励农村集体经济组织利用闲置房屋以租赁、合作等方式增加村集体经济收入，依法将相关收益用于本村养老服务支出。加强党建引领，用好政府投放资源，以“党建红”点亮“夕阳红”。二是加强养老服务队伍建设。成立以低龄健康老年人、农村留守妇女为主体的农村养老互助服务队，开展常态化技能培训，并给予培训补贴，培育一批专业农村养老服务人员。三是探索实施长期护理保险制度。目前，全国49个长护险试点城市中，我省只有汉中市于2020年入选。党的二十届三中全会提出“加快建立长期护理保险制度”，建议我市以此为契机，争取长期护理保险制度在我市推广，为失能老年人提供基本生活照料和医疗护理服务的资金保障，构建多层次、多支柱的养老保险体系。

做大居家和社区养老  让老有“康养”

市政协委员、王益区民政局副局长 常 宁

　　《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确要求，要培育一批以照护为主业、辐射社区周边、兼顾上门服务的社区养老服务机构，推动集中管理运营和标准化、品牌化发展。支持社区养老服务机构将助餐、助浴、助洁、医疗保健等服务延伸至家庭，构建“一刻钟”居家养老服务圈。第七次人口普查结果显示，我市65岁以上人口10.33万人，约是全市常住人口69.83万人的14.8%。目前，我市已投资建设铜川市智慧社区居家养老服务平台，支持锦园社区等3个社区创建居家社区养老服务试点。评选全市星级日间照料中心12个，兑付星级奖补资金58万元，社区日间照料中心运营比例达71.6%。

　　一、存在问题

　　(一)社区养老服务站点设施建设滞后。一是硬件设施配套有短板。日间照料中心作为社区养老的主阵地和主抓手，大多与社区办公场所重合，养老服务能力还有待提升。二是小区养老服务站点相对不足。新建小区养老服务设施同步交付使用率不高，即有小区养老服务设施比较落后，适用性较低，养老服务站点配置数量和服务质量跟不上。三是适老化改造程度不够。老旧小区改造中适老化基础设施改造有欠缺，家庭适老化改造覆盖面不够。

　　(二)居家和社区养老总体资源与专业化程度不高。一是日间照料中心服务功能单一。大多日间照料中心成为健康状况良好老年人的文化娱乐活动场所，发挥生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉作用不足。二是社区医养融合不足。家庭医生签约、家庭病床设置、上门健康保健等助医服务质效有待提升，养老援助服务与家庭医生签约、养老床位和家庭病床还未有效融合。三是养老助餐整体覆盖面还不够广。全市15.8%的社区开展助餐服务，助餐机构盈利不足，持续发展乏力。四是智慧化手段运用不足。锦园社区、阳光社区和东风社区已试点运行居家社区养老服务平台，其他社区仍然处于传统服务模式。

　　(三)居家和社区养老政策保障有欠缺。一是“四同步”政策在落实层面不到位。按照住建部《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》(建标〔2014〕23号)文件要求，住宅建设项目与社区居家养老服务用房要同步规划设计、同步施工建设、同步竣工验收、同步交付使用，但目前我市新建小区同步交付使用相对滞后。二是运营管理缺乏统一标准。社区养老服务机构运营主体分散,服务质量参差不齐,行业监管、考核、评价机制不健全，提供高品质专业养老服务还有差距。

　　二、对策建议

　　(一)多方聚集力量，补齐社区养老基础设施短板。一是深入挖掘存量。依托现有日间照料中心、养老服务中心、康养中心等资源，推进现有服务系统和服务资源适老化改造，打通医疗、照护、预防、保健、生活支援五类服务，补齐养老资源，将其发展为“多站合一”的社区小规模嵌入式综合养老服务中心。二是合理规划增量。新建住宅小区要严格按人均用地不少于0.1平方米的标准配套建设养老服务设施;老旧小区可通过购买、置换、改造、租赁等方式加强养老服务设施改造提升。三是拓展家庭适老化改造。摸清居民需求底数，制定老年人居家适老化改造项目推荐清单，引入专业公司市场化运作，确保设施便捷可及、价格可承受、质量有保障。

　　(二)聚合服务资源，构建“一刻钟”养老服务圈。一是打造社区服务综合体。借鉴青岛市万林集团服务模式，明确社区养老服务圈的功能定位，以公建民营的方式，通过政府主导、社区免费提供场所、第三方机构投资建设，围绕服务半径对养老服务圈的硬件设施布局、专业人员分布密度、管理资源配备等进行科学谋划，链接各类服务资源，打造资源共享、设施可达、服务可及、情感可依的“一刻钟”养老服务圈。二是完善医养结合服务模式。通过签订合作服务协议、党建共建联建等方式链接社区医疗与社区养老，实现医养无缝对接，打造社区医养一体化服务结合体;鼓励探索将家庭养老床位与家庭病床合并设置，促进医疗、康复、养老服务在居家环境中融合、互补;提高家庭签约医生服务质量，探索开展家庭“养老健康包”活动。三是扩大养老助餐覆盖面。不断完善养老助餐“星级评定”工作，落实对助餐企业的政策补助，激发企业参与热情。探索以社区为单位，就近在品牌化、连锁化餐厅开辟老年人助餐专区，保障用餐质量，方便老年人用餐。四是用好数字力量。推进我市“智慧助老”行动，扩大全市智慧社区居家养老服务平台试点的推广，通过对空巢独居老年人家庭用水、用气、用电以及睡眠等各项数据的记录分析，预测判断老年人可能存在的安全和健康风险，有效保障空巢独居老年人的生命健康安全。同时加强老年人数字技能教育和培训，提升老年人数字素养和感知度，例如可在“铜城办”APP上增加老年人需求的生活服务栏，涵盖用餐、家政服务、助医等服务。

　　(三)汇聚政策合力，打造养老服务共建共享新格局。一是加强政策支持。严格落实新建小区“四同步”要求，在老旧小区改造中统筹考虑社区综合性养老中心配套设施建设，对已经建成的社区养老机构给予物业、房租、水电等补贴。二是加强政府主导。发挥养老服务联席会议制度和定期沟通协调机制作用，加强对社区养老服务机构运营主体监督监管，建立服务反馈机制和考核办法，促进行业良性发展。

做优机构养老  让老有“颐养”

市政协委员、市社保经办中心内审稽核科科长 杨奎

　　机构养老即传统意义的入住养老院养老。公办养老机构主要是解决特困老年人集中供养“兜底”问题，民办养老机构主要是解决社会其他老年人长期照护需求。近年来，我市机构养老工作质效持续提升，基础不断夯实。现有养老机构13家，四星级以上机构3家，从业人员353名。共有床位2169个，入住人数871人，入住率达到40.15%。完成养老护理员职业技能培训500余人次、技能等级认定150余人，为老年人提供不同等级的护理服务。

　　一、存在问题

　　(一)以“老年人为本”的规划设计理念较为滞后。一是无障碍设计有欠缺。养老机构未严格按照《老年养护院设计规范》等进行规划建设，公共服务设施适老化水平低，适合老年人的社交、文化娱乐功能区域设计划分不够，空间布局不合理。二是智能化建设滞后。养老机构“设备端+平台端+服务端”的信息化响应、服务系统建设尚处于起步阶段。三是配套医疗设置有欠缺。全市仅3家养老机构有内设医疗机构或医疗服务站点，医养结合融合深度不够。

　　(二)以“协同发展为要”的政策监管服务较为分散。一是政策扶持力度不够。面向养老机构的土地供应、奖补政策等方面落实不到位。二是养老机构服务监管不到位。养老机构运营监管协同工作机制不健全，食品安全、消防安全、突发事件预防与应急处置等多部门工作合力未形成。三是养老服务品牌化、专业化水平低。养老机构服务标准和行为规范不健全，养老服务水平参差不齐，老年人综合评估工作不健全、不完善，市场化运营和品牌建设步伐较慢。

　　(三)以“专业服务为主”的护理人员队伍建设较为滞后。一是护理人员专业化水平不高。由于大多数老年人存在“一体多病”的情况，需要多样性护理，目前从事养老护理行业人员整体专业化素质偏低，平均年龄偏大，结构不合理。二是护理人员流失率较高。养老护理工作繁重，加之受薪酬待遇不高等原因影响，从业人员不愿长期从事该项工作，人员流失严重。三是养老护理员职业认同感低。受传统观念影响，社会层面对养老护理员职业认可度比较低，很多年轻人不愿学、不愿干。

　　二、对策建议

　　(一)一体设计一体规划，完善养老机构配套设施。一是严格执行建设标准。新建养老机构要严格按照养老机构设计标准建设，确保设计规划、设施设备配置符合国家有关标准。对已经建成的规模小、配套设施差的养老机构，督促改造提升。二是加强智慧养老建设。抢抓全省“智慧民政”一体化平台上线机遇，逐步对全市养老机构进行智慧化、信息化提升改造，实现养老服务机构“一机构一码、一人员一码、一床位一码”管理，提高养老服务信息共享和互通。三是发展康养医养结合模式。借鉴先进经验，在养老机构与医疗卫生机构紧密合作的基础上，探索在医院设置专门养老区域，实现养老和医疗的快速转化。鼓励养老机构内部增设卫生室、医务室、护理站、心理咨询室等，将符合条件的内设医疗机构及时纳入医保定点管理，使广大老年人能够得到可持续的医养结合服务。

　　(二)完善联动协同机制，强化政策引导作用。一是加大政策扶持。把机构养老作为重要的社会公共服务事项，从土地供应、财政补贴、人才培养等方面出台支持政策，积极调动各方资源向养老服务领域聚集，引导社会资本、慈善资金等合理流入，为养老行业发展营造良好的环境。二是加强协调监管。建立跨部门、常态化的养老机构安全、服务协同监管机制，明确职责分工，形成合力，提升监管效能;健全养老机构服务规范、服务流程、服务人员考核奖惩，依法依规从严惩处养老服务机构欺老、虐老等侵害老年人合法权益的行为。三是提高养老机构专业化水平。坚持“请进来”和“走出去”，积极引进知名养老品牌入驻，提升运营管理标准。组织我市养老机构外出取经、开拓视野，以我市被确定为国家级医养结合试点单位和国家中医药传承创新发展试验区为契机，将医养、康护、中医药文化与养老有机结合，构建有中医药特色的铜川康养品牌。

　　(三)培养高素质养老服务人才，满足老年人多样化需求。一是加强养老服务人才培养。依托铜川职业技术学院等职业院校养老护理专业，加强产教融合，为养老行业发展培养人才。建立交流合作机制，定期组织养老行业从业人员到省内外等地养老机构，通过现场教学、实操等形式，大力开展养老服务交流学习活动，提升技能。二是稳步提升福利待遇。借鉴江苏省南京市经验做法，建议省级相关部门完善养老护理专业技术职称体系管理办法，根据职称等级给予相应岗位津贴。鼓励养老机构养老护理员全员持证上岗，借鉴西安荣华养老机构经验做法，对从业人员考取营养师、评估师等各类证照的，给予与资格证相对应的待遇涨幅，引得来、留得住更多年轻有活力的专业人才。三是促进机构养老行业、养老护理员社会认同。设立一批养老服务见习基地，增强对养老机构就业的体验感，举办养老护理职业技能大赛、选树“最美护理员”，不断提升养老护理职业荣誉感、尊崇感和社会认同度。

做强康养产业  让老有“乐养”

市政协委员、印台区政协主席 文志奇

　　“老有所乐、老有所安”是人们对高端养老的进一步追求。我市“十四五”期间，提出要着力打造“一示范四高地”，其中就包含充分发挥药王故里、千年瓷都等独特资源和生态良好组合优势，着力打造生态康养文旅高地。近年来，我市紧扣目标任务，实施健康铜川发展战略，成功创建为国家级医养结合试点单位和国家中医药传承创新发展试验区。目前，我市拥有具备康养功能的民宿150余家，孙思邈中医堂218个，建成市第二老年服务中心，“两区两带双组团”(泛药王山中医药康养产业区、“王益—印台”康复养老示范区;耀州文旅康养产业带、“宜君-印台”旅居康养产业带;西安北医疗服务产业南区、北区组团)康养产业格局正在逐步构筑，为我市康养产业发展奠定了扎实基础。

　　一、存在问题

　　(一)健全康养产业顶层设计还未形成体系。我市区位优势和资源优势明显，但在充分利用孙思邈中医药品牌、旅游资源等方面还不到位，具有指导性和操作性的康养产业发展规划不明晰，市场化引入机制不健全，发展动力不足。

　　(二)推动康养产业业态融合还未形成规模。我市拥有丰富的旅游资源、优越的生态环境、突出的中医优势、深厚的文化底蕴，但与多元化康养产业融合发展上举措还不够。

　　(三)打造铜川康养产业品牌还未形成效应。我市现有省级旅居养老基地(陕西民安康养服务中心、王益中心敬老院、孙思邈康养中心)3家，但在康养品牌塑造、对外宣传推介等方面不够，普遍存在入住率不高的问题。以陕西民安康养综合服务中心为例，该机构共有床位300个，长期入住老年人37人，入住率仅为12%。

　　二、对策建议

　　(一)规划引领，为康养产业发展定方向、把稳舵。一是分解落实任务。按照我市康养产业发展规划，加大统筹协调力度，明晰目标任务和工作要求，清单化分解落实职责，构建良好的产业发展格局。二是政策支持引导。围绕康养产业发展涉及到的“医、养、药、食、游、乐、居”等全产业链要素，出台发展康养产业的具体优惠政策，在土地、金融、人才和市场准入等方面出实招，加大招商引资力度，为社会资本投资康养产业量身打造支持政策，全力构建康养产业生态圈。

　　(二)创新模式，为康养产业发展搭好台、唱好戏。立足我市文化资源优势，探索创新发展康养产业“4+”模式。一是“医疗+养老”模式，给老年人一个健康的环境。充分将孙思邈中医药文化、中医疗法与养老服务模式融合，发展“中医药+康养”项目，针对老年人需求，在治未病、治已病上推出中医调理、中医药膳、保健养生等中医理疗特色服务，打造药王康养品牌。建设医养结合型养老机构，在提供专业服务和优质医疗资源的同时，与市内医疗机构建立老年人绿色通道和紧急救援机制，确保老年人就医方便。二是“文化+养老”模式，给老年人一个轻松的环境。将丰富的铜川文化元素融入康养产业服务项目，依托照金、药王山、玉华宫等资源，打造照金红色游、药王养生游、玉华避暑游、铜川水果采摘游等系列旅游项目，为老年人提供集观光、休闲、养生于一体的文化旅游体验。三是“生态+养老”模式，给老年人一个绿色的环境。充分利用照金溪山胜境景区、福地湖公园、彭祖福寿公园等生态旅游项目，发展花卉观赏、乡村垂钓、农事体验等于一体的“田园+康养”服务，打造高端养老群体“后花园”。四是发展“康复+养老”模式，给老年人一个便利的环境。医是基础，养是核心，保是支撑。充分利用西安都市圈建设机遇，通过政府主导、部门协同、社会参与，调动统筹资源，盘活现有空置房产资源，建设专业化、规模化铜川特色康复中心，与西安及周边各大医院进行合作，承接术后需要理疗康复的人员，提供包含慢病管理、康复护理、安宁疗护等医疗服务，健康干预、日常照护、身体调养等养护服务，提升铜川康养优势。

　　(三)品牌赋能，为铜川康养产业增效益、提标杆。一是打造铜川特色品牌。加强招商引资力度，引导企业重点加入全市康养产业队伍，做精做强中医药康养、历史文化康养等特色品牌，着力打造具有铜川特色的康养产业新高地，为铜川康养产业发展赋能。二是丰富养老服务类型。转变传统单一的养老业态，积极探索田园庭院式、医养结合式、候鸟旅居式等多种养老模式，向以身心健康为核心诉求的“全龄包容、智能创新、多元共享”等跨产业、多业态、复合型的大健康产业方向延伸，提供多元化、个性化服务，满足不同养老群体需求。三是加大宣传引客入铜。以全市文化旅游暨引客入铜合作洽谈会等为抓手，赋能我市康养资源和优势宣传，提升康养产业知名度和美誉度，吸引周边等期望拥有多元化需求人群来铜旅居式养老，着力构建便捷优质、独具特色的“跨城养老”服务体系。