“构建养老服务体系 增进老年人福祉” 的调研报告

　　“一个社会幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福。”7月份以来，市政协聚焦市委、市政府关注的民生热点，围绕“构建养老服务体系 增进老年人福祉”带领调研组深入我市村组、社区、养老机构等12个点位，商洛市丹凤县、商南县6个点位，西安市荣华集团以及山东省济南市、青岛市10个点位进行调研、考察学习。9月18日，市政协组织召开“构建养老服务体系 增进老年人福祉”双月协商座谈会，与市政府及相关部门深入协商交流，凝聚了共识，形成了协商成果。现将有关情况报告如下。

　　一、山东考察学习经验

　　通过考察学习，调研组一致认为，山东省济南市、青岛市高度重视养老事业发展，在“政府主导、政策扶持、市场运营”的实践路径中，有许多创新做法和特色亮点值得学习借鉴。

　　一是政策扶持力度大、覆盖广。济南市注重改革创新，推进基本养老服务社会化，实现以政府产权吸收资本，机构管理提质提量。青岛市建立“1+14”养老服务政策支持体系，对养老服务领域房屋设施、公建民营、养老服务补贴等方面明晰政策，夯实养老服务政策的“四梁八柱”。同时建立覆盖全民、城乡统筹、责权清晰和可持续的多层次养老保障制度。

　　二是市场运营品牌化、集约化。济南市在培育本地养老企业的基础上，引进山东健康等大型养老企业建设高品质养老项目，品牌化运营。开发全市统一的长者助餐服务系统，发展“普惠+优待”长者助餐服务。青岛市引进万林康养产业集团市场化运营，建立养老院、镇级居家社区养老服务中心、社区（村）养老服务站、医院、诊所、县域居家服务团队等连锁服务模式，提供优质养老服务。

　　三是医养结合程度深、效果好。济南市注重开展特色医养结合服务，以医养健康产业新旧动能转换为动力，支持医养融合、康复助老，打造嵌入式、融合式、一体式医养联合体，机构医养结合率达到100%，社区达到80%。青岛市建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的医养结合养老服务体系。

　　四是人才队伍专业化、能力强。济南市建立“一个政策体系”“直播+养老”和多方联动“两种模式”，注重发挥引领示范作用、注重褒扬激励、注重选树典型“三个注重”的养老服务“123”人才培养机制，打造“泉心慰老”养老服务培训品牌。青岛市万林集团树立“家文化”“孝文化”养老理念，打造了一支由医生、护士、康复师、护理员、营养师、心理咨询师、社区（农村）志愿者组成的养老服务团队，更好适应“医养康养结合”的服务要求。

　　二、我市养老服务体系建设工作情况

　　第七次人口普查结果显示，我市65岁以上人口10.33万人，约是全市常住人口69.83万人的14.8%。面对日趋加剧的老龄化现状，我市多措并举，先后出台《铜川市推进基本养老服务体系建设实施方案》等政策文件，明晰工作目标任务，加强工作协同，助力养老服务精准化专业化。我市现有养老机构13家，其中四星级以上机构3家，从业人员353名。共有床位2169个，入住人数871人。先后投资建设铜川市智慧社区居家养老服务平台，支持锦园社区等3个社区创建居家社区养老服务试点。建成铜川市长者之家，聘请艾嘉康养团队管理。建成农村互助幸福院391个，孙思邈中医堂218个，全市星级日间照料中心12个，兑付星级奖补资金58万元，逐步解决老年人在养老服务方面“急难愁盼”问题，老年人的获得感、幸福感、安全感不断增强。

　　三、存在问题

　　（一）普惠性养老服务机制存在“盲点”。一是目前多数养老政策和工作倾斜于困难老年人兜底性保障，提供普惠性基本公共服务还不够。二是老龄化加速发展带来的传统家庭结构变化，家庭功能弱化，应对养老专业服务需求不断增长的工作机制有待完善。

　　（二）设施规划建设管理存在“堵点”。一是硬件设施配套有短板，乡镇（街道）区域养老服务中心建设滞后，农村幸福院作用发挥不够。社区日间照料中心养老服务能力不足。二是养老服务站点相对不足，新建小区养老服务设施同步交付使用率不高，既有小区设施比较落后，适用性较低。三是老旧小区改造中适老化基础设施改造有欠缺，家庭适老化改造覆盖面不够。

　　（三）养老服务体系完善存在“卡点”。一是养老服务品牌化水平低，全市引入第三方机构管理运营较少，提供生活照料、医疗康复护理等方面养老服务还有差距。农村养老助餐等服务亟待提升。二是医养结合不够，全市仅3家养老机构有内设医疗机构或医疗服务站点，家庭医生签约、家庭病床设置等助医服务不够。三是利用我市孙思邈中医药优势、旅游资源发展多元化康养产业还有差距。

　　（四）养老服务要素保障存在“难点”。一是居家社区养老服务设施用地用房较为紧缺，医康养项目、市场化运营用地用房成为制约发展的一个因素。二是多渠道筹资机制还未形成，保险、彩票公益基金等在养老方面的投资力度不大。三是养老专业人才缺乏，护理人员专业化素质偏低，结构不合理。受薪酬待遇不高、职业认同感低等原因影响，人员流失严重。

　　四、对策建议

　　（一）建立“四项机制”，凝聚养老合力。一是建立制度保障机制。党的二十大、二十届三中全会先后对实施积极应对人口老龄化国家战略，完善发展养老事业和养老产业作出了明确要求，建议紧紧抓住养老事业和养老产业发展战略窗口期，分阶段、有步骤地加强顶层设计，积极应对城乡养老服务需求爆发式增长带来的挑战，赢得应对未来“银发浪潮”的战略先机。学习借鉴山东省济南市、青岛市关于政策体系建设方面的经验做法，结合我市实际，完善农村养老、居家和社区养老、机构养老、康养产业发展等方面的政策支持体系。二是建立协同联动机制。充分发挥养老服务联席会议制度和定期沟通协调机制作用，形成工作合力，促进行业良性发展。建立跨部门、常态化的协同监管机制，加强对提供养老服务的主体监督监管，提升服务监管效能；健全养老服务规范、服务人员考核奖惩，依法依规保障老年人合法权益。三是建立康养产业发展清单化机制。按照我市康养产业发展规划，围绕康养产业发展涉及到的“医、养、药、食、游、乐、居”等全产业链要素，出台发展康养产业的具体优惠政策，在土地、金融、人才和市场准入等方面出实招，加大招商引资力度，为社会资本投资康养产业量身打造支持政策，全力构建康养产业生态圈。四是建立服务反馈机制。针对养老服务的质效，建立长效服务反馈机制，通过设立意见箱、热线电话、满意度调查、建立养老服务反馈APP，及时了解民意。规范反馈处理流程，做好跟踪回访和监督管理，持续改进和优化服务。

　　（二）聚焦“四个维度”，提升养老质效。一是加大基础设施建设，延展养老服务“广度”。加快区（县）养老机构、乡镇（街道）区域养老服务中心建设，将医疗护理、生活照料、康复保健、长短期托养等功能融入养老服务中心。盘活利用闲置村委会、学校等村集体资产，改造提升农村幸福院，为农村老人提供助餐、助浴、日间生活照料等养老服务。严格执行建设标准，落实新建小区“四同步”要求，新建养老机构按照设计标准建设，确保设计规划、设施设备配置符合国家有关标准。二是加大适老化改造，拓展养老服务“深度”。以老旧小区改造为契机，统筹考虑老旧小区社区综合性养老中心配套设施建设，加大电梯、楼梯通道等公共基础设施适老化改造。摸清需求底数，制定老年人居家适老化改造项目推荐清单，引入专业公司市场化运作，确保设施便捷可及、价格可承受、质量有保障。三是加强智慧养老建设，提升养老服务“速度”。抢抓全省“智慧民政”一体化平台上线机遇，推进我市“智慧助老”行动，逐步对全市养老机构进行智慧化、信息化提升改造，提高养老服务信息共享和互通。四是丰富服务内容，增加养老服务“温度”。扩大全市智慧社区居家养老服务平台试点的推广，通过对空巢独居老年人家庭用水、用气、用电以及睡眠等各项数据的记录分析，预测判断老年人可能存在的安全和健康风险，及时掌握空巢独居老年人的生活情况，有效保障老年人生命健康。在我市“铜城办”APP上增设老年人生活服务栏，涵盖用餐、家政、助医等服务，提升服务效能。

　　（三）突出“四个精准”，构建养老体系。一是精准链接资源。借鉴青岛市万林集团服务模式，明确社区养老服务圈的功能定位，以公建民营的方式，通过政府主导、社区投入提供场所、第三方机构投资建设，围绕服务半径对养老服务圈的硬件设施布局、专业人员分布密度、管理资源配备等进行科学谋划，链接各类服务资源，打造资源共享、设施可达、服务可及、情感可依的“一刻钟”养老服务圈。二是精准融合医康养结合。农村以孙思邈中医堂、卫生室、乡镇卫生院等为依托，就近与二级以上医院签订合作协议，畅通老年体检、慢病筛查和康复理疗就诊绿色通道。借鉴青岛市乡镇卫生院与乡镇养老院“两院一体”模式，探索在乡镇卫生院设置养老床位，促进医养深度融合。鼓励养老机构内部增设医务室、护理站、心理咨询室等，将符合条件的内设医疗机构纳入医保定点管理，使老年人得到可持续的医养结合服务。通过签订合作服务协议等方式链接社区医疗与社区养老，打造社区医养一体化服务结合体；鼓励探索将家庭养老床位与家庭病床合并设置，促进养老服务在居家环境中融合、互补。三是精准实施品牌化发展。以我市被确定为国家级医养结合试点单位和国家中医药传承创新发展试验区为契机，学习借鉴济南和青岛的经验做法，在大力扶持培育本地养老企业的基础上，积极引进知名养老品牌入驻，提升运营管理标准，将医养、康护、中医药文化与养老有机结合，构建有中医药特色的铜川养老服务品牌。四是精准做实康养产业。发挥我市文化资源、西安都市圈建设和“一刻钟便民生活圈”国家级试点城市优势，探索发展“康养产业+医疗、+文化、+生态、+康复”模式，将我市孙思邈中医药文化、中医疗法、文化元素、生态旅游项目等与养老服务融合，发展“中医药+康养”“田园+康养”等项目，为老年人提供集就医、康复、观光、休闲、养生于一体的康养服务。建设专业化、规模化铜川特色康复中心，与西安及周边各大医院进行合作，承接术后需要理疗康复的人员，提供医疗和养护服务，挖掘铜川康养资源优势。

　　（四）围绕“四个提高”，盘活养老资源。一是提高存量利用率。依托现有日间照料中心、养老服务中心、康养中心等资源，推进现有服务系统和服务资源适老化改造，将其发展为“多站合一”功能完备的社区小规模嵌入式综合养老服务中心。二是提高增量约束性。新建住宅小区要严格按人均用地不少于0.1平方米的标准配套建设养老服务设施；老旧小区可通过购买、置换、改造、租赁等方式加大养老服务设施改造提升。三是提高金融保障能力。建立稳定的政府购买养老服务资金投入机制，加大社会福利彩票公益基金、慈善资金等多元资金筹措力度，统筹用于养老服务体系建设。抢抓全国长期护理保险制度扩面机遇，争取长期护理保险制度在我市试点，为失能老年人提供基本生活照料和医疗护理服务的资金保障。四是提高人才队伍建设能力。在农村成立以低龄健康老年人、留守妇女为主体的养老互助服务队，开展技能培训，并给予培训补贴，培育一批专业农村养老服务人员。依托铜川职业技术学院等职业院校养老护理专业，定向培养养老人才。建议积极对接省级相关部门，借鉴江苏省南京市经验做法，完善养老护理专业技术职称体系，根据职称等级给予相应岗位津贴，鼓励护理员持证上岗，逐步提升福利待遇。设立养老服务见习基地，举办养老护理职业技能大赛、选树“最美护理员”，不断提升养老护理职业荣誉感、尊崇感和社会认同度。