关于“巩固提升脱贫攻坚成果，建立防止返贫长效机制”双月协商情况的报告

按照《2020年度中共铜川市委政治协商计划》和《政协铜川市委员会2020年工作要点》安排，为了认真做好“巩固提升脱贫攻坚成果，建立防止返贫长效机制”双月协商，市政协成立专题调研组，先后前往汉中、西安、宝鸡学习借鉴脱贫攻坚先进经验，深入各区县、市级有关部门扎实开展市内调研，全面掌握有关情况，认真分析存在问题，广泛征求各方意见。11月12日，召开了市政协“巩固提升脱贫攻坚成果，建立防止返贫长效机制”双月协商座谈会，与市政府及其相关部门深入进行协商交流，达成了许多共识，提出了一些对策建议。现将有关情况报告如下。

一、基本情况

脱贫攻坚以来，市委、市政府始终坚持把脱贫攻坚作为首要政治任务、第一民生工程，夯实“四级书记”责任，对标“三个着力”，聚力“六个精准”，实施“五个一批”，尽锐出战、埋头苦干，“两不愁三保障”和农村饮水安全突出问题得到全面解决，扶贫与扶智扶志齐头并进，2019年实现了全市整体脱贫，3个国定贫困区县全部摘帽，174个贫困村全部达标退出，14215户44799人实现脱贫，贫困发生率由2016年的11.2%降至0.62%，在全省脱贫攻坚工作成效考核中获得优秀格次。特别是今年以来，全市积极应对新冠肺炎疫情冲击，增派40名县级干部、86名科级干部到村帮扶，聚焦剩余贫困群体抓“清零”，紧盯“线上边缘”风险防返贫，抓住经济基础支撑稳“两业”，坚持“四个不摘”要求抓提升，先后开展 “三比一提升”、“三排查三清零”、脱贫攻坚普查、对标补短、巩固优化提升等专项行动，下茬补短板、强弱项，全力抓脱贫、防返贫。截至目前，剩余1737户2594人均已达到脱贫标准，脱贫攻坚工作扎实有效，取得了决定性胜利。

二、存在问题

（一）产业基础还需强化。一是优势产业规模不大。畜牧业、设施农业等主导产业，以及中药材、花椒、水稻等特色产业规模仍然较小，集群效应发挥不明显，市场竞争力较弱。二是三产融合度不高。乡村旅游、乡村民宿、健康养老等融合产业还处于起步阶段，“互联网+农业”、智慧农业、农产品电子商务等新兴业态与经营主体的利益联结机制还不完善，在全市所占比例不高。三是部分扶贫产业项目产业布局不优、科技支撑不强、经营效益不高、缺乏市场竞争力，潜在经营亏损风险，扶贫资产保值增值存在隐患。四是村级集体经济发展不足。大多数村级集体经济处在起步阶段，发展基础薄弱，资源开发、收益分配、配套服务等方面还不到位。村集体经济的经营管理人员由于管理经验不足，缺少对市场前景的准确研判，缺乏长远规划，导致村级集体经济发展滞后、效益不佳，带动贫困群众增收效果不理想。五是部分外贸加工型社区工厂受新冠疫情及市场等因素影响，订单缩减，用工不足，安置贫困劳动力务工不够经常，达产达效有困难。由于招商工作跟进不够及时，个别已建成社区工厂厂房未投入使用。 

（二）稳岗就业还需提升。一是外出转移就业仍需加力，贫困群众本来缺乏专业技能，再加需要照顾家中老人、子女等原因，贫困劳动力外出转移就业积极性不高。二是技能培训针对性、有效性不够强。一方面，部分贫困劳动力安于现状，创业就业意愿不强，参加技能培训热情不高。另一方面，技能培训的针对性、有效性需要进一步提高。三是就业跟踪服务做得还不够。贫困劳动力作为劳动力市场的弱势群体，一些合理合法的劳动保障权益未能得到有效维护，比如有的用工单位不签订劳动合同、不缴纳社会保险、工资发放不及时等。四是部分贫困劳动力因易地搬迁失去了农村护林员岗位，导致收入下降。

（三）基础设施运营管护还需加强。一是农村供水工程数量多、规模小，建成后运行管护难度较大，供水系统之间缺乏更大范围的集群调度和多源调节。水源地保护范围划定进度较慢，个别村组存在管网老化现象，村级管护人员的整体技能有待提升，饮用水水源保护、供水设施升级改造和日常运行管护工作需要持续的资金投入保障。二是村级道路管护主体责任不够明晰，管护机制还需完善。养管资金按标准尚未全部到位，缺乏专业人员和养护设备。道路沿线存在“三堆六乱”、挖掘占用公路和乱设摊点、打场晒粮等现象，农民交通安全意识淡薄，道路安全隐患依然存在。

（四）消费扶贫还需加力。一是消费扶贫宣传力度有待加强，社会各界对消费扶贫的参与度还不够高。二是部分扶贫产品存在过度包装、虚高定价的问题，扶贫产品营销监管还不到位。三是扶贫“832”平台扶贫产品覆盖面偏小，受新冠疫情和市场影响，部分贫困户自产的农副产品没有被企业、合作社、家庭农场等市场主体收购，无法在平台销售，消费扶贫对贫困户农产品销售、带动增收的作用发挥不够充分。

（五）脱贫成果还需稳固。一是部分脱贫户家庭收入刚刚超过国定贫困线，且转移性收入占比较高，如果将来各级帮扶力度减弱，他们有可能再次返贫。二是有的搬迁户因生产生活方式转变、生活成本增加、增收因素不稳、社会融入受限等因素，也有可能再返贫困。三是个别边缘户、监测户由于受劳动技能低下、产业基础薄弱、收入预期不稳的制约，加之因疫情、因灾、因病、因残、因学或其他突发变故等影响，导致收入骤减或支出骤增，返贫致贫风险依然存在，动态监测、因户施策、精准帮扶还需进一步加强。四是部分贫困户内生动力仍然不足，还存在等、靠、要思想。五是一些帮扶部门和干部认为时间快到了、脱贫任务完成了，产生了松劲思想，研究脱贫攻坚工作少了，深入帮扶村督促指导工作不够经常。

（六）“两非”问题还需重视。一是部分贫困村眼光仅仅盯住建档立卡贫困户，忽视了非贫困户发展的意愿，没有从长远考虑、因地制宜地制定统筹兼顾发展规划，容易导致“贫困户脱贫，非贫困户致贫”。二是非贫困村由于缺少政策支持和项目支撑，导致一些基础设施建设出现欠账，形成新的不平衡。

三、对策建议

（一）培育壮大扶贫产业，夯实长效脱贫基础。

1.筑牢产业基础。重点扶持支柱产业、优势特色种养业、扶贫产品加工业、扶贫产业园等项目建设，将产业项目嵌入全域旅游和镇域经济发展当中，推行宜君县“一股三带”做法，依托各类扶贫产业项目推进带贫增收成效。进一步延长产业链，加强扶贫产业强链补链项目的推进，加大冷藏贮运、精深加工、物流园、农产品交易市场建设力度，彻底改变农产品“原字号、粗加工”状态，做足农业产业“接二连三”文章，提高农产品附加值，促进三产融合发展。实行“一户一策”，通过自主发展脱贫、托管经营带贫、务工就业带贫、股份收益带贫、资产收益带贫、合作联营带贫等模式提高贫困户的参与度，带动贫困户增收。开展经常性监督检查，剔除履责履约不到位、带贫益贫成效差的经营主体，鼓励支持新型经营主体与普通农民签订保护价合同，并按收购量进行利润返还或二次结算，保障贫困户收益。

2.壮大村集体经济。坚持“一村一策”，从致富能手、农民经纪人、合作社负责人和外出务工经商的优秀分子中选拔人才，强化学习培训和外出考察，促其当好脱贫致富的“领头雁”。把发展村级集体经济作为驻村“第一书记”履职的重要考核指标，带领村“四支队伍”因地制宜、精准施策，强化资金资产监管，把稳产业发展方向，壮大农村集体经济。借鉴推广汉中市留坝县经验，试点推行印台区项目自建做法，对涉及总投资20万元以下、工程技术简单、且吸收当地村民投工投劳的项目，可由本村组织实施，以增加村级集体经济组织的经营性收入。

3.强化运营监管。根据资产类别、资产规模和经营方式的不同，有针对性地采取多方协议、他权抵押、财产保险、驻企监管等叠加防控措施，系统性防范扶贫资产经营亏损、监管失位，确保扶贫资产“零风险”。持续做好扶贫资产的界定、登记造册、台账建立、运营管护、收益分配使用、合法合规处置、监督管理等工作，确保资金使用安全、资产运营规范。建立健全项目后续管护机制，明晰产权归属，落实资产管护责任，明确委托经营期限及期满后资产处置方式，避免资产流失。完善扶贫产业项目管理制度、评估制度、立项审批制度、带贫主体评估制度、履约履责定期检查制度和奖补制度等，确保带贫益贫长期稳定。

4.做强社区工厂。通过专题招商、以商招商等形式，引进一批发展前景好、带动能力强的企业，引领社区工厂发展壮大。积极筹措社区工厂建设资金，整合涉农资金支持带贫益贫机制完善的社区工厂建设，支持社区工厂企业开展技改和创新，兑现扶持补助政策，提供全要素服务，促进社区工厂提质增效。

（二）全力推进稳岗就业，促进群众持续增收。

1.加强组织引导。针对部分贫困劳动力等、靠、要的思想，下足“绣花功夫”，采取群众喜闻乐见的形式，帮助他们摆正心态，自立自强，树立积极的就业创业观念，组织更多贫困劳动力外出务工就业。引导更多贫困群众参与到“地摊经济”中来，从小微摊位做起，依托集市、夜市等载体，结合道路交通、居住分布、消费需求等具体情况，因地制宜设置免费摊位，增加就业机会，实现创业增收。

2.注重培训质量。对留守务农的贫困劳动力，围绕中药材、果蔬、畜牧、农家乐等开展针对性实用技术培训，实现技能培训全覆盖。对外出转移就业的贫困劳动力，开展菜单式、订单式培训，促进贫困劳动力由数量型向技能型转变，实现“培训一人、就业一人、脱贫一户”。鼓励各类企业、社区工厂、就业扶贫基地吸纳贫困劳动力就业，对吸纳贫困劳动力就业的生产经营主体，按照目录清单内的培训机构开展企业岗前培训或由生产经营主体开展以工代训，确保贫困劳动力稳定就业。

3.强化服务保障。全面掌握外出务工人员工作生活情况，设立就业务工服务热线，积极帮助解决证照手续、子女入学、劳务信息等方面的困难和问题，及时提供法律援助、调解劳务纠纷等方面的服务保障，切实维护务工人员合法权益。由就业部门牵头，由妇联、卫健、教育等部门成立服务保障联合工作组，建立留守儿童、留守老人工作台账，定期开展上门走访，帮助解决存在问题，打消外出务工人员的后顾之忧，实现稳岗就业、增收致富。

4.拓宽就业渠道。进一步加大农村护林员和公益性岗位的开发力度，适度提高薪酬标准，将此项政策统筹纳入乡村振兴战略。同步做好易地搬迁后续就业安置工作，多措并举，拓展岗位，落实公益性岗位搬迁后全员转岗，着力解决农村护林员因搬迁收入下降问题，加快发展产业园区，提升社区工厂和扶贫车间生产经营水平，扩大就地就业容量，确保就业政策的延续性和稳定性。

（三）提高基础设施管护能力，筑牢乡村发展基础。

1.提升农村饮水工程管护水平。市、区（县）两级要将各年度维修养护资金足额列入预算予以保障，确保供水设施日常维护、村级人员待遇和高水价补贴等惠民措施得到全面兑现。持续推进以政府购买服务为主的专业化团队运行管护模式，有序推进村级管护人员年轻化、专业化和职业化，建立常态化学习培训和绩效考核制度，持续巩固和创新完善耀州区和印台区区级专业化团队管理模式，形成可复制可推广的农村供水运行管护“铜川模式”。按照“联水源、并工程、扩规模、提标准”的城乡供水融合发展思路，“十四五”期间在城中村和城镇周边村等有条件的村组积极推进城乡供水一体化。同时，综合采取新建和改扩建等措施加大老旧供水设施的升级改造，大力推进规模化供水和水源地综合保护，实现更大范围的集群调度和多源调节，不断提高农村供水综合保障能力。

2.完善农村公路管养机制。按照县道县管、乡道乡管、村道村管规定要求，落实农村公路主体责任，全面实行农村公路“路长制”，明确县、乡、村三级养护责任人，加快推进“四好农村路”创建工作。建立以公共财政投入为主、多渠道筹措为辅的资金保障机制，按照每年每公里县道10000元、乡道6000元、村道3000元的标准落实日常养护资金，市、区（县）财政按照2：8比例足额纳入财政预算统筹安排，自然村通沥青（水泥）路的，由区（县）财政按照不低于每年每公里2000元标准落实养护资金，加强养护人员技术能力培训和待遇保障。完善农村公路路政管理制度和爱路护路乡规民约，开展农村公路路域环境综合整治，整治农村公路“三堆六乱”，持续推进“路田分家”、“路宅分家”，加强道路安全意识宣传，全面提升农村公路治理保障水平。

（四）扎实推进消费扶贫，实现产销精准对接。

1.营造全社会关注消费扶贫的浓厚氛围。进一步加大市域内消费扶贫“五进、三专”力度，组织做好杨凌农高会、市扶贫产品交易会、农民丰收节、樱桃节等大型农展产销对接会，加大宣传和招商促产销力度，积极招引外资、项目、企业，推动铜川消费扶贫。

2.加快农村电子商务发展。将电商公共服务中心延伸至镇、村，不断扩展功能，强化运营服务能力。进一步完善培训体系，开展带货直播、社交电商等方面培训，提升培训针对性，加大与阿里、京东等知名电商企业合作力度，开设专业网店，提高网上销售能力。

3.建立完善产品统收统销机制。把贫困户零散产品进行分类集中，联系相关企业与贫困户签订代销合同，代其在扶贫“832”平台进行销售。

4.加强消费扶贫营销环节的监管。严格消费扶贫企业及产品的认定，规范扶贫产品的标签标识，注重品牌效应，按照“高中低端产品全覆盖，满足不同层次人群需求”的思路，降低包装成本，丰富产品定位，规范合理定价，打造质优价廉“爆款”商品，提升产品竞争力。

（五）强化政策措施保障，巩固提升脱贫成果。

1.强化预警监测。扎实开展走访摸排、行业筛查、数据监测，找准返贫致贫风险户，第一时间核查研判。对有返贫风险的监测户和致贫风险的边缘户，由相关行业部门或所在镇办立即落实帮扶措施，村“四支队伍”按照“人盯人”及时跟进，确保消除风险点，实现零返贫和不致贫。

2.保持攻坚态势。帮扶部门和干部要发扬连续作战精神，慎终如始做好各项工作，坚决防止松劲懈怠、盲目乐观、急于清零等想法和做法。对各级反馈及自查发现问题整改情况进行“回头看”，确保存量问题清零。要全面开展建档立卡数据信息核实、更新、补正，及时整改发现问题，做到账账相符、账实相符。调整和改进相关监督考核机制，将返贫发生率作为监督考核的指标，做好建档立卡动态调整工作，实现稳定脱贫防止返贫。

3.健全兜底保障。全面推进低保审批权限下放乡镇（街道）改革工作，提高审批时效，方便困难群众及时受助。将防止返贫、稳定收入摆在重要位置，突出“发现及时、办理及时、兑现及时”，对收入不稳定的监测户和边缘户、受疫情或其他突发变故等影响导致基本生活困难的家庭、老人、儿童、完全丧失劳动能力人员等群体，及时落实低保、临时救助、特困保障、兜底保障等政策，确保群众基本生活不受影响，筑牢“最后一道防线”。探索创立扶贫保险，建立防贫基金，对贫困人口、低保五保、非贫困低收入人口3类人群大病、就学、灾害、事故等支出费用和财产损失，按比例救助，切实保障贫困群众的基本生活。

4.深化扶智扶志。坚持思想引领，引导贫困户摒弃陈规陋习和依赖思想，强化其脱贫信心，激发内生动力，让“要我脱贫”到“我要脱贫”的理念延伸至“我要致富”。在筑牢基础教育根基的同时，推进职业教育普及，使思想引领与知识教育、技能培训相结合，为提升贫困人口自我发展能力创造更多条件。持续推广耀州区“八星励志”、王益区“六比六看”、印台区“一强四好”、宜君县“宜馨超市”等扶贫扶志做法，大力宣传海浪等主动脱贫、勤劳致富先进典型，用身边的事教育带动身边的人。杜绝简单给钱给物的做法，加大以工代赈实施力度，动员贫困户参与投工投劳，创新实施以奖代补等机制，实行“多做多补、不做不补”，激发贫困户内生动力，增强农村发展活力。

5.做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有机衔接。全面排查已建立的长效工作机制在落实中的薄弱环节，确保长效工作机制务实管用、全部落地见效。持续落实“四个不摘”要求，保持现有帮扶政策总体稳定，健全防止返贫动态监测和精准帮扶机制，提早谋划后脱贫攻坚时期发展规划，确保帮扶政策措施更精准可持续，脱贫后续发展更稳定可长久，不断提升群众获得感和满意度。将脱贫攻坚工作中形成的好经验、好做法以政策及规章制度的形式固化下来，延续到乡村振兴工作中去，在政策并轨、机制融合、产业升级、力量统筹等方面认真谋划，积极探索，推动我市乡村振兴高点起步、良好开局，以乡村振兴巩固脱贫成果。

（六）注重统筹兼顾，推进“两非”协同发展。

1.加快补齐非贫困村基础设施和公共服务短板。对非贫困区域内基础设施和公共服务滞后的非贫困村，根据实际情况统筹安排政策支持和建设项目，逐步加以改善，通过为群众提供便利的生产生活条件，增强他们的内生动力和自我发展能力，尽快补齐非贫困村基础设施和公共服务等方面的短板。

2.全力化解非贫困户“两不愁三保障”方面问题。坚持不漏一户、不落一人，全面排查非贫困户特别是“边缘户”中存在的“两不愁三保障”突出问题，研究制定针对性帮扶措施，围绕义务教育、基本医疗、住房安全等问题，精准施策、狠抓落实，缩小政策差距。对贫困村的非贫困户，要在农业特色产业发展、小额信贷、巩固脱贫成果项目（资金）等方面加大扶持力度，不断提高自身造血功能。以保障群众住房安全为出发点，全面加快个别非贫困户的危房改造，同步改善人居环境，保障基本居住功能和卫生健康条件。

3.不断加大对非贫困村的帮扶力度。提升非贫困村帮扶的组织化程度，构建全覆盖帮扶机制，防止非贫困村“边缘化”。可先行安排地理位置偏、基础设施差、产业发展弱的非贫困村作为重点统筹发展村，按照脱贫攻坚的工作机制，安排相关领导和部门、派驻工作队开展结对帮扶，在项目、资金、人才等方面予以支持。通过组织联建、设施联通、产业联动、利益联结等方式，在产业发展、基础设施建设、资源综合开发等方面进行统一规划、统一标准、统一实施，实现融合发展、整体推进。